编者按：近年来，在经济发展与市场变革的浪潮中，我国成品油流通领域行业监管历经多次重大改革。2025年2月5日，国务院办公厅发布《关于推动成品油流通高质量发展的意见》（国办发〔2025〕5号），提出5方面21条具体举措，对成品油行业涉税监管也作出了四项重要部署。本文结合政策演变脉络，解析新政要点。在新的监管环境下，企业需积极应对，建立健全税务合规体系，以适应宽准入与强监管并存的新格局。

一、国办意见：从“严准入”到“宽准入与强监管并存”

近年来，我国成品油流通领域政策从“严准入”转向“宽准入与强监管并存”，国办发〔2025〕5号文的出台，为行业高质量发展提供了政策支撑。以下是对相关政策演变，以及国办意见中宽准入、强监管措施的梳理。

（一）回顾成品油流通领域政策演变历程

1、行政许可制下的严格准入

2004年6月，国务院发布《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号），以行政法规形式正式设立了“石油成品油批发、仓储、零售经营资格审批”的行政许可，明确由商务部和省级商务部门分级实施。时隔两年，商务部于2006年出台《成品油市场管理办法》（商务部令2006年第23号），该办法指出，国家对成品油经营实行许可制度，其中商务部负责实施成品油批发、仓储经营许可，省级商务部门负责实施成品油零售经营许可。2016年，国务院公布国务院令第671号文，对第412号文做了部分修改，但“石油成品油批发、仓储、零售经营资格审批”的行政许可项目仍被保留，未有变化。

整体而言，这一阶段核心逻辑是严控市场准入，企业为获取成品油批发、仓储、零售经营资格，均需要逐级申报，审批程序复杂，行政干预较强。

2、放管服改革下的制度重构

在2019年国家持续推进放管服改革的背景下，《国务院办公厅关于加快发展流通促进商业消费的意见》（国办发[2019]42号）取消了成品油批发、仓储经营资格审批，并将成品油零售经营资格审批下放至地市级人民政府。为贯彻落实国办发[2019]42号文要求，商务部在《关于做好石油成品油流通管理“放管服”改革工作的通知》（商运函[2019]659号）中指出要做好批发仓储经营资格审批取消后政策衔接、零售经营资格审批下放移交工作、制定完善管理制度和加强石油成品油流通行业管理。该通知还指出，各省商务主管部门要尽快制定或完善加强本地区石油成品油流通管理的规范性文件。

2020年7月，为贯彻落实《优化营商环境条例》和国务院有关石油成品油流通管理“放管服”改革工作的要求，商务部同步废止了《成品油市场管理办法》。2020年9月，国务院在《关于取消和下放一批行政许可事项的决定》（国发[2020]13号）中也取消了成品油批发、仓储经营资格审批事项的行政许可，并对加强事中事后监管措施提出了四点要求，但总体较为宽泛。

在这一阶段，成品油批发、仓储经营资格审批已不再需要行政许可，市场主体公平竞争，但这不意味着无须监管，商务部门对企业购销和出入库台账制度的建立执行有检查权，企业的合规要求也变得更多更细，相关企业必须符合自然资源、规划、建设、质量计量、环保、安全生产、消防、治安反恐、商务、税务、交通运输、气象等方面法律法规和标准要求。成品油零售经营资格的审批也发生了改变，其审批权限下放至地市级政府，这意味着企业不再需要向地市级政府申请后再向省级部门提交申请材料，极大地简化了申请流程。可以说，无论是取消行政许可，还是下放审批权限，都降低了企业的准入成本，有利于激发市场活力。

3、地方先行倒逼国家层面成品油制度完善

我们观察到，在《成品油市场管理办法》被废止后的政策空窗期，江苏、杭州、深圳、广东等地率先出台地方政府规章，细化监管规则。各地方制定的办法多是在商运函[2019]659号、国发[2020]13号文的几点要求下细化而成的。此外，商务部于2023年6月也公布了《成品油流通管理办法（征求意见稿）》，但该办法迟迟没有出台。征求意见稿规定，对成品油零售经营实施准入许可管理，对成品油批发和仓储经营实施行政备案管理。

在上述政策背景下，国务院办公厅近日印发《关于推动成品油流通高质量发展的意见》（国办发〔2025〕5号），提出5方面21条具体举措。笔者认为，这不仅是对《成品油流通管理办法（征求意见稿）》内容的背书，也是对地方实践的系统整合，通过提升政策效力层级，破解跨部门协同难题，为全国统一管理定调。可以说，成品油监管开始从“分散治理”向“全国一盘棋”转型。对此，成品油流通领域各企业要关注到宽准入与强监管并存的新环境，积极主动做好风险应对与合规管理。

（二）国办意见中的“宽准入”措施

国办发〔2025〕5号文中涉及成品油流通领域的“宽准入”措施总结如下：

一是对成品油批发仓储经营实施备案管理，企业需持有包含成品油批发仓储经营范围的营业执照，并依法取得危险化学品经营许可证、港口经营许可证等资质，完成商务部门备案后，持备案回执到税务部门开通成品油发票开具模块。二是制定并严格执行全国统一的成品油零售经营资格准入标准，审批部门将许可结果录入信息系统并公开通报。三是优化零售网点布局，科学编制发展规划，统筹城乡发展，合理布局加油站网点，鼓励大型骨干企业将零售体系向农村及偏远地区延伸。四是支持农村加油点升级改造，落实相关政策，鼓励其改造升级为加油站，并结合农村消费特点拓展非油品业务。五是促进成品油零售企业连锁经营发展，推动企业向专业化、垂直化连锁品牌发展，鼓励中小型加油站通过托管、租赁、合资合作等方式实现统一采购、配送和管理。

（三）国办意见中的“强监管”措施

在放宽市场准入的同时，国办意见也提出了相应的强监管措施，总结如下：

一是台账规范管理。督促企业严格落实成品油台账管理规定，据实核算并上报油品购销和出入库数据，落实散装汽油购销实名登记制度，组织开展“双随机、一公开”监管。二是跨部门联合监管。地方各级人民政府建立成品油流通跨部门联合监管机制，明确牵头监管部门、执法部门及其他部门职责分工，推动行政审批、日常监管与综合行政执法顺畅衔接。三是数据共享与数字化监管。定期归集共享成品油生产经营运输、发票开具模块、营业执照经营范围等企业基本信息，探索采集油罐液位监测数据，深化炼油企业生产加工和加油站进销存等关键数据共享。四是重点领域监管。主要表现为强化安全生产监管、加强环保达标管理、加强质量计量监管、规范互联网销售成品油行为和严厉打击违法违规行为。五是信用管理与激励约束。推进成品油经营企业信用分级分类管理，依据企业信用情况采取差异化监管措施。完善激励约束机制，对推进不力的典型案例进行通报约谈、责令整改。

二、国务院《关于推动成品油流通高质量发展的意见》部署的四项涉税监管举措

成品油流通领域的涉税问题一直是监管的重点领域。近年来，随着成品油市场的发展，相关涉税违法违规行为时有发生，给税收征管和市场秩序带来了挑战。针对实践中存在的各类问题，国务院部署了四项重要的涉税监管举措，下文将依次进行分析。

（一）将行政备案回执作为开通成品油发票开具模块的必要条件

对于石化企业，需要有成品油模块才能对外开具发票，且贸易企业对外开票受成品油模块内库存数据的限制。国办此次意见明确，企业从事成品油批发仓储经营，应持经营范围包含成品油批发仓储的营业执照，根据《危险化学品安全管理条例》等相关法规规定取得危险化学品经营许可证、港口经营许可证，按有关规定到商务部门办理备案，持备案回执到税务部门开通成品油发票开具模块。换言之，成品油批发、仓储企业要开具成品油模块，现在需要符合特定条件，也即持备案回执开通，过往个别企业随意申请开通模块的不法行为将得到遏制。

但实践中，石化企业需要特别关注地方政策差异和历史遗留问题。一是地方备案细则不一，江苏等地已经出台相关办法或实施细则，但有的地方政策落后，企业可能面临无规可依的困境。二是部分企业此前通过灰色渠道获取成品油模块，国务院新政可能触发倒查，导致经营中断，甚至引发法律责任。建议企业持续跟踪地方备案政策，确保证照齐全且有效；已经开通成品油模块的企业需全面自查，优先补办缺失资质，避免模块冻结影响开票。此外，企业还需注意，未办理危险化学品经营许可证或者港口经营许可证，或者相关许可证已过有效期的成品油批发仓储企业，应依法办理营业执照经营范围变更登记，在取得许可证前不得从事成品油批发仓储相关活动。

（二）建立和完善台账管理制度

国办意见指出，要完善企业台账管理制度。督促企业严格落实成品油台账管理规定，据实核算并上报油品购销和出入库数据，完善成品油来源、销售去向、检验报告、检查记录等凭证材料档案，保存完整账册备查。落实散装汽油购销实名登记制度。组织开展“双随机、一公开”监管，重点检查企业台账制度建立和执行情况，指导企业不断提升台账准确性和更新及时性，发现违法违规行为依法处理。对此，企业要建立完整的购销、出入库台账，保存检验报告等凭证备查，并接受“双随机、一公开”监管。

值得关注的是，国家税务总局公告2015年第3号文件中提及，纳税人应依据《抵扣税款台账（从量定额征收应税消费品）》数据和库存变动情况，填写纸质《成品油库存报告表》，作为成品油消费税纳税申报表附列资料一并报送主管税务机关。而这一规定被国家税务总局公告2018年第1号文废止。自2018年3月起，成品油企业无需报送纸质版的库存报告表，而是将库存数据录入增值税发票选择确认平台。如今，国办意见要求完善企业台账管理制度。而《成品油流通管理办法（征求意见稿）》第十二条规定“省级商务主管部门负责制定油品购销和出入库台账的示范文本，提高台账的标准化和信息化水平”，据此我们推测，台账下一步将由商务部门负责制定与管理。未来，台账不仅将继续为税收监管提供数据支持，还将为市场监管、质量监督、环保等多个领域的监管打下基础。

（三）明确跨部门全链条共享企业信息和关键数据

在加强成品油流通上下游数据共享应用方面，国办意见指出，定期归集共享成品油生产经营运输、开通成品油发票开具模块、营业执照经营范围包含成品油经营、全国工业产品生产许可证许可范围包含成品油等企业的基本信息，探索采集油罐液位监测数据，深化炼油企业生产加工和加油站（点）进销存等关键数据共享。要切实加强数据信息安全管理。

可见，国办意见明确了政府各有关部门应当落实归集开通成品油发票开具模块等企业的基本信息（如企业名单、注册地等）、油罐液位监测、进销存等数据的职责，共同构建全链条可追溯体系，这有力解决了个别部门推诿责任、拖“强监管”后腿的问题。

成品油流通上下游数据的共享应用，为后续的涉税监管工作打下坚实的基础，税务机关通过跨部门共享数据，能够更精准地掌握企业生产经营情况，可追溯油品来源与流向，打击“变票”“过票”等偷逃消费税行为。正因如此，这也对石化企业的数据管理提出了更高的要求。

（四）严禁以“新能源”名义违规经营汽柴油等不法活动

国办意见还指出，地方各级人民政府要统筹协调对成品油流通领域违法违规行为的监督查处，严禁以“新能源”、“替代能源”等名义销售以汽油或者柴油为主要成分、不符合国家政策规定的车用燃料，严肃查处油品质量不达标、非法调和成品油、将非标油品作为发动机燃料销售给成品油零售商或者发动机燃料使用方等行为，指定部门牵头常态化开展成品油流通领域无证无照经营的专项整治工作，严厉打击无证无照经营及自建油罐、流动加油车（船）和黑加油站点等扰乱市场秩序行为。

实践中，已有税务机关抽检企业销售“环保矿物油”追征消费税的案例。企业以“新能源”“替代能源”名义销售含汽柴油成分多是出于规避行政监管和逃避消费税的动机。一方面企业以“非成品油”名义绕过零售经营审批，违规向终端用户销售以规避零售许可；另一方面，汽柴油需缴纳消费税（汽油1.52元/升、柴油1.2元/升），而“环保矿物油”等产品往往通过模糊品名逃避纳税。

需要注意的是，税务机关认定某一油品是否属于应税汽柴油，并不直接套用汽柴油的国家标准，而是着重考量其油品特性和使用功能。这意味着针对某一类油品，市场部门可能将其定性为伪劣汽柴油甚至是危险化学品，但是税务机关可根据消费税的政策规定将其界定为应税汽柴油。该意见明确禁止以“新能源”“替代能源”名义销售含汽柴油成分的燃料，这意味着将对此类行为进行专项整治，建议过去以“新能源”等名义销售传统油品的企业，尽快调整业务模式，追溯历史交易，避免引发补税、罚款甚至刑事责任。

三、结语

国办发〔2025〕5号文的出台，既是对前期“放管服”改革的深化，也预示着成品油行业将迎来更严格的常态化监管。面对新的涉税监管要求，企业税务合规刻不容缓。石化企业应加强内部管理，建立健全合规管理体系。从资质管理到台账记录，从发票开具到数据报送，企业需确保每个环节都符合要求。石化企业在经营中可以利用数字化手段提升管理效能，以更好地应对数据共享要求，确保数据的真实性和一致性。

成品油流通领域的政策变化频繁，国办意见中也提及，商务部负责制定成品油批发仓储企业备案操作指南，我们期待并关注后续的操作指南，以及《成品油流通管理办法》的立法进程。我们提示，石化企业应密切关注政策动态，及时调整经营策略。在面对复杂的监管环境时，广大企业可以寻求专业机构的支持，以协助企业进行税务风险防范和法律合规管理，确保企业在新的监管环境下稳健发展。

附：

国务院办公厅关于推动成品油流通高质量发展的意见

国办发〔2025〕5号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

成品油是关系国计民生的基础性和战略性资源，与国民经济运行和人民生产生活密切相关。为进一步健全成品油流通管理体系，推动成品油流通高质量发展，经国务院同意，现提出如下意见。

一、完善成品油流通管理制度

（一）完善成品油批发仓储管理制度。对成品油批发仓储经营实施备案管理，企业从事成品油批发仓储经营，应持经营范围包含成品油批发仓储的营业执照，根据《危险化学品安全管理条例》等相关法规规定取得危险化学品经营许可证、港口经营许可证，按有关规定到商务部门办理备案，持备案回执到税务部门开通成品油发票开具模块。未办理危险化学品经营许可证或者港口经营许可证，或者相关许可证已过有效期的成品油批发仓储企业，应依法办理营业执照经营范围变更登记，在取得许可证前不得从事成品油批发仓储相关活动。商务部负责制定成品油批发仓储企业备案操作指南。交通运输、商务、应急管理、税务、市场监管等部门加强对成品油批发仓储企业相关信息的比对共享。

（二）完善成品油零售管理制度。制定并严格执行全国统一的成品油零售经营资格准入标准，审批部门应将许可结果录入相关信息系统，及时公开并通报相关部门。严禁涂改、倒卖、出租、出借、转让成品油经营证照。严禁擅自改扩建成品油零售网点。建立成品油零售经营企业年度监督检查制度，对不接受检查或者检查不合格的企业，责令限期整改。

（三）完善企业台账管理制度。督促企业严格落实成品油台账管理规定，据实核算并上报油品购销和出入库数据，完善成品油来源、销售去向、检验报告、检查记录等凭证材料档案，保存完整账册备查。落实散装汽油购销实名登记制度。组织开展“双随机、一公开”监管，重点检查企业台账制度建立和执行情况，指导企业不断提升台账准确性和更新及时性，发现违法违规行为依法处理。

（四）完善企业信用管理制度。推进成品油经营企业信用分级分类管理，结合对企业的日常监管，将油品质量计量达标、依法纳税、应急保供等情况纳入企业信用记录，依法依规对失信主体加大曝光力度，提升信用监管效能。依据企业信用情况，在监管方式、抽查比例和频次等方面采取差异化措施。

二、健全成品油流通跨部门监管机制

（五）建立地方跨部门联合监管机制。地方各级人民政府要严格落实属地监管职责，建立成品油流通跨部门联合监管机制，统筹配置行政处罚职能和执法资源，明确牵头监管部门、执法部门，以及其他各有关部门职责分工，明确具体的监管措施，推动行政审批、日常监管与综合行政执法顺畅衔接，提升跨部门联合监管和执法协作能力。各省（自治区、直辖市）人民政府要建立本地区成品油流通行业监管和行政执法等协调联系制度，并向商务部和市场监管总局报备。

（六）严格落实综合行政执法改革有关要求。地方商务执法职能整合划入市场监管等综合执法部门的，市场监管等综合执法部门要认真落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》等综合执法改革文件要求，加强综合执法检查，发现线索依法依规予以查处；商务等行业主管部门要切实履行好日常监管职责，开展现场检查和非现场检查，发现违法违规线索及时移交。地方商务执法职能没有划转的，商务等行业主管部门要负责日常监管和行政执法。

（七）加强成品油流通上下游数据共享应用。定期归集共享成品油生产经营运输、开通成品油发票开具模块、营业执照经营范围包含成品油经营、全国工业产品生产许可证许可范围包含成品油等企业的基本信息，探索采集油罐液位监测数据，深化炼油企业生产加工和加油站（点）进销存等关键数据共享。要切实加强数据信息安全管理。

（八）提升成品油流通数字化监管水平。鼓励有条件的地方推广运用大数据、物联网等技术手段，推进智慧加油站、成品油流通大数据管理体系建设，加快构建涵盖批发、仓储、运输、零售等环节的全链条、可追溯动态监管体系，提升成品油流通领域数字化监管效能和服务水平。

三、加强成品油流通重点领域监管

（九）强化安全生产监管。严格落实成品油流通领域安全生产监管责任。强化成品油流通安全监管，指导督促成品油经营和运输企业建立健全安全生产管理制度、风险防控机制和隐患排查治理机制，严格执行安全生产法律法规标准，加大成品油流通领域安全生产督导检查力度，推动企业有效提升安全生产管理水平。

（十）加强环保达标管理。持续加强对成品油流通环节油气超标排放问题的督查整改。加大对油气回收系统以及在线监控系统的抽查力度。强化对加油站（点）地下储罐渗漏的监管，确保加油站（点）采用的双层罐或防渗池等防渗漏措施、防渗漏监测系统完整有效，防止土壤及地下水受到污染。

（十一）加强质量计量监管。加强对成品油抽查检验，强化对不合格油品溯源倒查，防止不合格油品流入市场。依法打击利用加油机作弊违法犯罪行为，严格执行并不断优化完善加油机型式批准制度和计量检定制度，加大对燃油加油机等计量器具的监督管理力度，做好加油机检定规程和型式评价大纲的培训宣贯工作，持续推进加油机防作弊、防篡改功能研究，组织制定加油机软件欺骗性使用特征测试规范。

（十二）规范互联网销售成品油行为。严格执行互联网销售危险化学品安全管理的相关规定，电商平台不得为平台内经营者提供成品油销售信息发布服务。规范有序开展成品油零售经营资格许可，做到“一站一证”，禁止向电商平台颁发成品油零售经营批准证书；已经颁发的，自本意见发布之日起6个月内由发证部门依法予以整改。

（十三）严厉打击违法违规行为。地方各级人民政府要统筹协调对成品油流通领域违法违规行为的监督查处，严禁以“新能源”、“替代能源”等名义销售以汽油或者柴油为主要成分、不符合国家政策规定的车用燃料，严肃查处油品质量不达标、非法调和成品油、将非标油品作为发动机燃料销售给成品油零售商或者发动机燃料使用方等行为，指定部门牵头常态化开展成品油流通领域无证无照经营的专项整治工作，严厉打击无证无照经营及自建油罐、流动加油车（船）和黑加油站点等扰乱市场秩序行为。

四、促进成品油流通现代化发展

（十四）优化零售网点布局。科学编制成品油零售体系发展规划，统筹城乡发展，集约利用土地，合理布局加油站网点。有序规划城区、公路沿线加油站建设，鼓励大型骨干企业将零售体系向农村及偏远地区进一步延伸，满足城乡居民用油需求。

（十五）提升网点服务水平。加快转变成品油流通发展方式，以保障市场供应为重点，加强重点地区、重点领域、重点加油站（点）供应能力建设，完善成品油应急保供措施，确保重要节点以及重大活动期间油品供应稳定，各地可结合实际建立健全相应的管理规定。在保障安全的前提下，支持加油站因站制宜设立便利店，推出便民洗车、汽配维修及保养等服务。

（十六）支持农村加油点升级改造。落实农村加油站建设支持政策，鼓励符合条件的农村加油点改造升级为加油站，保障农村地区生产生活用油需求。引导农村加油站（点）结合农村消费特点，合理拓展非油品业务，全面提升服务“三农”能力，助力乡村振兴。

（十七）促进成品油零售企业连锁经营发展。推动成品油零售企业向专业化、垂直化的连锁品牌企业发展，鼓励中小型加油站（点）通过依法托管经营、租赁经营、合资合作等方式，实现统一采购、统一配送、统一管理，提升品牌化、连锁化水平。结合企业年度检查，对运营管理规范、设备设施齐全、经营状况及信用良好的成品油批发、仓储和零售企业相关信息进行公示，支持优质企业做大做强，促进规模化、规范化发展。

（十八）加快绿色低碳转型发展。做好成品油流通领域油气回收治理和加油站地下水污染防治等工作。支持成品油经营企业研发应用新技术、新设备，提升安全、环保和资源利用水平。推进成品油质量升级和清洁替代能源发展，研究制定生物柴油等国家鼓励应用且已出台国家强制性标准的绿色清洁燃料的流通管理政策，助力构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系。进一步规范生物燃料乙醇和车用乙醇汽油市场秩序。

五、保障措施

（十九）加强组织领导。各地区、各部门要切实提高政治站位，坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，认真落实好属地和部门监管责任，加强统筹协调，完善工作机制，明确职责分工，依法依规履职尽责，进一步健全成品油流通管理体制，着力促进成品油流通规范有序高质量发展。商务部要加强统筹协调，会同各有关部门推动本意见落实落地。

（二十）完善激励约束机制。各地区可统筹利用现有资金渠道，支持政府部门加强大数据管理及监管信息共享应用，进一步提高政府治理能力。要及时总结推广先进经验和创新做法，对推进不力、进度迟滞的典型案例通报约谈、责令整改，确保各项任务措施落实到位。

（二十一）营造良好发展环境。加强宣传引导，做好政策解读，回应社会、企业关切。积极组织开展成品油流通管理工作培训，加强各地区、各有关部门间的协作交流，不断提升管理和服务水平。充分发挥行业组织在权益保护、纠纷处理、行业信用建设和信用监管等方面的作用，引导其建立健全行业经营规范、自律公约，规范企业行为。

国务院办公厅

2025年1月27日