编者按：今年以来，审计署、国家税务总局等多部门明确要求严查各地出台的违规税收优惠、财政返还政策，江西、浙江、山西、天津等地响应中央指导意见，紧锣密鼓地出台了一系列文件，地方税收优惠、财政返还政策的清理工作正在如火如荼地开展，对相关民营企业产生了极大冲击。基于此，本文将结合近期各部门出台的相关文件，系统解读违规税收优惠、财政返还的法律责任，进一步分析对相关企业产生的不利影响并提出应对建议。

一、违规税收优惠、财政返还政策清理情况

一、2024年7月18日：二十届三中全会要求严禁违法违规给予政策优惠、规范税收优惠政策

2024年7月18日，二十届三中全会通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，提出“清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为”，“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构。研究同新业态相适应的税收制度。全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节支持机制”。

2022年4月10日，中共中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》，正式提出建设全国统一大市场，2024年3月5日，《2024年国务院政府工作报告》进一步提出加快全国统一大市场建设，而统一大市场建设的一项重点就是规范不当市场竞争和市场干预行为。过去，各地在招商引资过程中为了吸引大企业入驻，往往会出台一系列税收优惠政策或者财政返还政策，使得这些企业享受了超越一般企业的政策性红利，破坏了市场公平竞争环境，不利于高水平社会主义市场经济体制建设。在建设全国统一大市场的背景下，对这些政策的清理力度势必将持续加码。

二、2024年6月25日：审计工作报告显示税务等部门组织收入不到位，要做到应收尽收，颗粒归仓

2024年6月25日，审计署代国务院做《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告》。在报告第一部分中央财政管理审计情况中：

“（一）税务和海关部门组织财政收入不到位。审计税务和海关部门税费征管、进口监管等履职情况发现：一是征管不够严格和制度漏洞造成税款损失。税务部门应征未征个人所得税、消费税、房产税、增值税等449.42亿元”，在审计建议部分，要求“堵塞制度漏洞，做到应收尽收、颗粒归仓，巩固好财政收入恢复性增长态势”，可见税务部门履行组织税收收入职能中，存在征管不严和制度漏洞，违法违规给予的税收优惠是其表现之一。

三、2024年6月13日：国务院要求不得给予特定经营者税收优惠

2024年6月13日，国务院颁布《公平竞争审查条例》，该条例自2024年8月1日起施行。该条例明确规定各地不得给予特定经营者税收优惠和财政补贴。具体规定如下：

“第十条　起草单位起草的政策措施，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得含有下列影响生产经营成本的内容：

（一）给予特定经营者税收优惠；

（二）给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴；”

上述内容可见，该政策提到不得给予特定经营者选择性、差异化财政奖励或补贴，不得给给予特定经营者税收优惠。据笔者了解，诸多招商引资通过拟入驻企业与当地政府部门洽谈，通过核定征收和财政补贴等优惠政策来实现企业落地。该条例的出台，将对招商模式和企业布局产生影响。

四、2024年1月18日：国家税务总局表态严肃查处违规招商引资的涉税问题

2024年1月18日：国务院新闻办举行税收服务高质量发展新闻发布会，国家税务总局提出，税务部门下一步将认真落实党中央、国务院关于加快建设全国统一大市场的部署要求，坚持严格规范公正文明执法，持续优化税收征管服务举措，严肃查处违规招商引资中的涉税问题，助力加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。

五、地方清理违规税收优惠和财政返还的情况

2024年1月19日，江西省人民政府办公厅印发《关于进一步深化省以下财政体制改革实施方案的通知》(赣府厅发〔2024〕1号)，逐步清理不当的税收优惠和财政返还政策。该通知“增强财政体制的严肃性”一节内容显示：“各市县2025年前应逐步取消对所辖开发区、城市新区、风景名胜区等各类功能区以及特定行业、企业的财政收入全留或增量返还政策，确需支持的通过规范的转移支付安排。逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策，已经出台的没有执行期限应按规定程序审批后确定执行期限，执行期满后一律停止执行”，对地方的招商引资政策返还做出了规定”。

除江西外，浙江省第十四届人民代表大会发布的《浙江省优化营商环境条例》指出，“各级人民政府及有关部门应当严格执行国家规定的市场准入负面清单，不得另行制定市场准入性质的负面清单，并及时清理废止妨碍全国统一市场秩序的政策规定；在招商引资过程中不得违反法律、法规、规章和国家政策规定承诺优惠条件”；山西省、天津市2024年的税务工作会议也均指出要排查整治地方违规招商引资中的涉税问题。各地在中央文件精神的指导下，出台对违规税收优惠的整治之策。

从上述文件看出，国家对地方政府违规给予个别企业税收优惠政策的弊端认识的愈加清楚，下一步这些违规政策的清理将提上日程。那么目前存在的违规税收优惠政策将面临哪些法律风险呢？我们下面来探讨。

二、违规税收优惠和财政返还的法律风险

如上所述，近期党中央、国务院的政策文件反映出政府高层清理违规税收优惠和财政返还的决心。从作为政策实施主体的地方政府的角度看，设立和清理两个环节均存在未依法行政的法律风险，从暂时享受税收优惠的企业看，其难逃未依法纳税的法律风险，甚至个别存在虚开发票的刑事风险。以下依次分析：

首先，政府违法设立税收优惠和财政返还违反《税收征管法》。根据《税收征管法》第三条规定，“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定”，一些地方政府给予进入地方园区的企业减税、免税、退税优惠待遇，明显违反《税收征管法》，违反依法行政的执政原则。根据该法第八十四条：“违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收的开征、停征或者减税、免税、退税、补税以及其他同税收法律、行政法规相抵触的决定的，除依照本法规定撤销其擅自作出的决定外，补征应征未征税款，退还不应征收而征收的税款，并由上级机关追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政责任;构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

其次，政府清理税收优惠和财政返还也要依法行政。实际上，国家要求清理规范税费优惠政策早有动作。如在2014年国务院及财政部已出台政策要求各地清理违规税收优惠（《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发[2014]62号）及《财政部关于贯彻落实国务院清理规范税收等优惠政策决策部署若干事项的通知》（财预[2014]415号）），但由于全面清理税费优惠对部分企业影响较大，2015年《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发[2015]25号）规定，对地方已出台优惠政策有规定期限的，继续执行；没有期限的设立过渡期，在过渡期内继续执行，各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。这是结合实际情况及信赖保护原则给出的执行结果。虽然上述政策未彻底执行，但对各地政府依法行政起到警示作用。目前来看，鲜有地方政府出台规范性文件在本区域内实施税收优惠和财政返还等优惠政策，更多的是直接执行返还或政府和个别企业签订协议等方式执行。针对签订协议的情形，政府作为签订协议的一方主体，在执行清理违规税收优惠和财政返还中应当谨慎解除协议，根据协议内容，在合法合规的情况下处理与引进企业的关系。

再次，暂已享受税收优惠和财政返还的企业将面临巨大的涉税风险。税收法定原则和《税收征管法》规定早已有之，企业决定铤而走险选择“税收洼地”本身即是风险与收益并收之举。从面临的纳税风险看，一方面，对于尚未享受优惠的企业，其与政府或代表政府的城投公司签订的招商引资协议未必有效；另一方面，之前享受的税收优惠可能因违法被税务机关追回，或因享受税收优惠和财政返还后税务处理不合规被追缴税款滞纳金等。此外，有些企业将虚开发票与享受财政返还政策相结合，存在虚开发票类犯罪的重大风险。

综上，执行违规税收优惠和财政返还两方主体在设立和清理时均面临不同的法律风险。这种风险将影响哪些行业呢，我们接下来讨论。

三、清理违规税收优惠和财政返还对哪些行业产生影响？

与清理税收优惠和财政返还相关的行业较多，一类是新型平台类行业，如“总部经济”“网络货运平台”、人力资源公司等，一类是传统行业，但因行业特点存在痼疾导致实际税负偏重，如煤炭、再生资源、钢铁、有色金属等大宗商品贸易行业等。此外还有利用不同企业类型（个独、合伙企业）进行税收筹划的企业。具体来看：

对新型平台类企业而言，因企业轻资产运营，对外提供无形服务，平台企业可能代理其他企业注册个体工商户等空壳开票主体，提供发票领用、代理记账报税等服务，并通过骗取核定征收、财政返还等税收优惠，从中牟取非法利益。在清理违规税收优惠和财政返还形势下，这种通过违法骗取核定征收、税收优惠和财政返还而获取利益的主体将难以为继。

对传统企业而言，行业经营存在运输、仓储成本高，采购源头零散且数量众多且无法取得合规发票的特点。有些企业将贸易部分注册在“税收洼地”通过地方税收优惠和财政返还、核定征收等来弥补难以取得上游发票带来的税负问题。但在清理违规税收优惠和财政返还的行动中，这种企业布局的优势不复存在。

对利用个独及合伙企业筹划的纳税人而言，通过在税收洼地设立个人独资企业、合伙企业将个人的工资薪金、劳务报酬等综合所得转化为经营所得，以利用地方核定征收和地方财政返还等政策降低税负。此种方式下，在税收洼地设立的合伙企业、个体工商户、个人独资企业很可能在当地无实际经营等，在各地严查违规返税、清理违规税收优惠政策背景下，核定征收、财政返还等优惠政策逐步收紧，前述避税手段存在被纳税调整、补税并加收滞纳金的风险，甚至面临被定性偷逃税的刑事责任风险。

四、清理违规税收优惠和财政返还形势下相关企业如何应对？

分析了清理违规税收优惠和财政返还对相关行业企业的影响，已在上述地区注册的企业如何应对呢？

首先，密切关注政策稳定性

已享受财政返还政策的企业应当审视招商引资协议的合法性，关注最新的监管动态，分析兑现风险，及时调整业务模式。同时，企业在执行招商引资协议的过程中，应当审查是否履行协议约定的义务，如取得的财政返还款是否用于约定的领域或项目、人员经营结构是否与协议要求相符等，避免不当使用财政返还款而面临法律风险。

其次，严格遵循业务真实性

具有真实业务是开具发票的基础，也是取得财政返还的前提。享受优惠政策的企业具有完备业务流程，注重业务资料、涉税资料的留存。需特别关注销售方是否存在代开、挂靠等现象，及时排查是否存在三流不一致的情形，若出现指示交付、垫资代付等行为的，须留存对方的说明文件、相关协议等，以证明自身业务的真实性。

再次，必要时采取合法合理的救济程序

企业过往通过与政府签署协议，享受地方出台的税收优惠、财政返还政策，如今被税务机关追溯调整，要求补缴前期税款的，应当积极收集准备业务、财务、税务相关材料，与税务部门进行合理沟通，必要时可请专业人士协助，及时通过行政复议和行政诉讼等方式维护企业合法权益。